Kelime anlamı olarak “bir kusurun bağışlanması” şeklinde tanımlanabilecek af kelimesi mali af açısından esas itibariyle vergi affını da kapsayan bir kavramdır. Bu anlamda vergi affının konusuna sadece vergi borçları, gecikme zamları ve zaman zaman da vergi asılları girerken, mali affın konusu özel hukuk ilişkisinden doğan mali yükümlülükleri de içine alır.
Dar anlamda vergi affı salt vergi borcunun zamanında ödenmemesinden doğan faiz ve ceza gibi alacakların silinmesi anlamına gelirken, geniş anlamda vergi affı, kamu otoritesinin belli bazı politik nedenlerle vergi aslını da kapsayacak şekilde alacağından vazgeçmesi olarak tanımlanabilir. Vergi affını, devletin mükelleflerin vergi ödeme ödevlerini zamanında yerine getirmemeleri veya eksik getirmeleri dolayısıyla kanunlar vasıtasıyla uygulamaya koyması gereken yaptırımlardan vazgeçmesi veya tahakkuk eden vergi borcu ceza ve faizleriyle ilgili olarak yeni bir ödeme takvimi mutabakatı sunması şeklinde açıkladığımızda, vergisini tam ve zamanında ödemeyen mükelleflere yönelik olarak vergi otoritesi tarafından sunulmuş bir fırsat niteliği taşıdığı yadsınamaz bir gerçekliktir. Devletler vergi affı programlarını ortaya koyarken belli başlı hedefleri vardır. Bunlardan en önemlisi özellikle gelişmekte olan ülkelerde kamu maliyesindeki açıkların akut bir şekilde kapatılmasına katkıda bulunacak gelir olgusudur.
Genel ekonomi açısından vergi afları zaman zaman dışsal veya içsel faktörler nedeniyle ortaya çıkmış bir ülkesel veya bölgesel krizde vergi mükelleflerinin rutin vergi ödemeleri ile ilgili ödevlerini kolaylaştırabilmek amacıyla yürürlüğe konabiliyor. Başka bir amaç ise sistem dışında kalan vergi mükelleflerine ileride gerçekleştirilecek vergi denetimleri neticesinde karşı karşıya kalabilecekleri cezai müeyyidelerden vergilendirilmemiş kazanç veya tahakkuk etmiş vergi borçlarını ödeyerek kurtulma fırsatını vermek ve onların düzenli bir vergi ödeyicisi haline “loyal tax payer” gelmelerini teşvik etmektir. Hükümetler kaçırma büyüklüğünü önlemek, tahsil edilmemiş geçmiş ödemeleri kurtarmak ve kayıt dışı ekonominin boyutunu mümkün olduğunca azaltmak için yaygın bir uygulama olarak vergi aflarını tercih etmektedirler.
Vergi afları, vergi uyumu ve vergi ahlakı gibi kavramlarla birlikte ele alındığında daha anlamlı oluyor. Vergi denetimlerinin etkin olarak gerçekleştirildiği bir kamu otoritesine karşı vergi suçu işlemenin caydırıcılığı eğer kanun koyucu tarafından katı kurallar ile ortaya konulmuş ise vergi mükelleflerinin vergi uyum eşiğinin göreceli olarak yüksek olması beklenmelidir. Sürekli tekrarlanmayan vergi afları ise vergi ahlakının tesisi açısından büyük önem arz ediyor.
Vergi aflarının lehine olan görüşler aşağıdaki faydalarına dikkat çekiyor:
- Vergi gelirlerinde hızlı yükseliş ve kamu maliyesindeki finansman açığının kısmen kısa vadeli kapanması
- Yönetim maliyetlerinde ve yargı yükünde azalma
- Af sonrasında gönüllü vergi uyumuna teşvik edilecek mükellef sayısında artış beklentisi
- Güçlendirilmiş vergi uygulamaları, makul ceza sistemi, daha iyi bir vergi idaresini içeren kapsamlı bir vergi reformunun parçası olduğu takdirde yeni sisteme geçişte yumuşaklık sağlamak.
Vergi affı yanlısı diğer görüşlere göre, vergi cezalarının vergi otoritesi tarafından silinmesi, vergi aflarının sürekli hale getirilmeden ve doğru zamanlama ile yapıldığında mükellefler ile vergi otoritesi arasındaki işbirliğinin yeniden tesisi açısından olumlu bir etki yaratabilir. Bu şekilde oluşacak karşılıklı güven ortamında vergi kaçakçılığı azaltılabilir ve vergi otoritesi ile mükellef arasındaki gergin hava yerini iyi niyete dayanan kurumsal bir ilişkiye bırakabilir. Vergi afları hem artan vergi ve vergi benzeri niteliğindeki borçları nedeniyle ekonomik hayattan çekilmeyi düşünen mükelleflerin faaliyetlerinin devamını sağlamak hem de çeşitli nedenlerle vergi dışında kalan mükelleflerin, mükellefiyet ortamına çekilerek gelecekteki vergi yüküne daha fazla katılımı sağlamak adına yararlı olacaktır. Vergi afları neticesinde vergiye uyum artırılabildiği takdirde uzun dönemde vergi otoritesinin denetim maliyetleri azalacağından kamu giderlerinde dolaylı bir tasarruf sağlanabilir ayrıca vergi afları, bu denetim maliyetlerini azaltması yanında mükelleflerce geçmişlerinin geriye yönelik denetlenmemesi güvencesi vermesi nedeniyle bir sigorta olarak görülebilir.
Vergi aflarının olumsuz sonuçlar doğurduğu yönündeki görüşlerin temel dayanağı, vergi aflarının, vergisini düzenli olarak tam ve zamanında ödeyen mükellefleri bir bakıma cezalandırdığı düşüncesidir. Özellikle politik amaçlarla yürürlüğe konulan vergi aflarının, toplumun genelinde bir beklenti oluşturması ve oluşan bu beklentinin mevcut vergi ahlakı üzerinden olumsuz bir baskı oluşturması, bu yöndeki görüşlerin ana hatlarını oluşturuyor. Vergi aflarının bir ülkedeki vergi adaleti ve rekabet eşitliği gibi ilkeler üzerinde bozucu etkileri olduğu, vergilerini tam ve zamanında ödeyen vergi mükelleflerine göre aftan yararlanan mükelleflerin göreceli olarak ödüllendirildikleri belirtiliyor. Bir toplumda sık sık vergi aflarına başvurulması, o toplumda vergi kanunlarına ve vergi sistemine olan güveni azaltacak, adalet algısını zayıflatacak, cezaların etkinsizleşmesi ile de vergi kaçakçılığının teşviki dolaylı olarak sağlanmış olacaktır.
Keza, af sonrası vergi denetiminde yapısal olarak bir yenilik görmeyen vergi kaçırmaya eğilimli mükellefler aynı davranış kalıbını sergileyip yeni af programı açıklanana kadar vergi ödemekten imtina edeceklerdir. Yapılan araştımalar süreklilik arz eden periyodik tekrarlanan vergi aflarının mükellef üzerinde ve bir kurum olarak vergi üzerindeki etkilerinin aşağıdaki şekilde ortaya çıktığını gösteriyor.
- Vergi affı, vergi suçu işleyenlere karşı çok yumuşak bir ceza olup adeta bir teşvik unsuru gibi algılanabiliyor,
- Af nedeniyle dürüst vergi mükellefleri de yaygın olan uyumsuzlukların farkına vararak daha az vergi ödemeye yönelebilir,
- Af, hükümetlerin vergi tahsilatı konusundaki zayıflığının bir sinyali olarak algılanabilir,
- Affın, mükellefler üzerinde vergiye uyumda olumsuz etkisi olacağından hem vergi tabanını daraltıyor hem de gelecekteki af beklentilerini artırıyor,
- Deneyimler, affın vergi gelirlerini beklenen düzeyde artırmadığını göstermiştir,
- Eğer aftan önce vergi borçlarının ödenmesi için bir vade uzatımı söz konusu olursa bu gelirler normal yolla toplanabilir.
Vergi uyumu, adından da anlaşılacağı üzere karşılıklılık esasına dayanır ve mükellef ile vergi otoritesi arasındaki zımni bir kontratı ifade eder. Ancak bu karşılıklı uzlaşı ve mutabakat ceza müessesesini ortadan kaldırmaz. Gönüllü olarak uzlaşmak isteyen sözleşmenin tarafları, sözleşmeye uymamanın yaptırımını kabul ederek bu sözleşmeye taraf olur. Söz konusu yaptırımları oluşturan kurumsal güven kabuğu kamu otoritesi tarafından tekrarlayan şekilde aflarla delindiği takdirde gönüllü uyum mekanizması zarar görür.
Vergi aflarının vergi uyumu üzerinde meydana getireceği diğer bir olumsuzluk da, vergi aflarının başarılı olup devlete büyük miktarda gelir sağlamasından kaynaklanabilir. Buna göre, kamuoyunun o zamana kadar tespit edilemeyen vergi kaçakçılığının yaygınlığı hakkında bilgi sahibi olması, denetim olasılığına ilişkin tahminlerini aşağıya doğru yeniden gözden geçirmesine neden olacaktır. Sonuç olarak, vergi afları aracılığı ile elde edilecek kısa dönemli gelirler; vergi adaleti ile vergi uyumunda, buna bağlı olarak vergi gelirlerinde ve bir bütün olarak toplum düzenini sağlamaya yönelik olan yasa ve düzenlemelere karşı beslenen saygıda meydana gelecek uzun dönemli azalmayla fazlası ile giderilecektir. Kısacası, uzun dönemli maliyetler kısa dönemli faydaları aşacaktır.
Eğer aflar sistematik olarak mevcut vergi sisteminin verimliliğinin ve adaletinin iyileştirilmesi amacıyla pozitif ayrımcı bir perspektifte yürürlüğe konulursa hükümetlerin söz konusu vergi yasasının arkasında durma güçleri oranında başarılı olabilir. Ancak vergi mükellefleri açısından böyle bir güvenilirliğin hissedilmemesi durumunda mükellefler ve vergi otoritesi arasındaki örtük psikolojik sözleşmenin ihlali meydana gelir ve bu durumun sonucu olarak da gelecekteki vergi gelirleri zarar görebilir.
Vergi affı; gecikme zamları ve cezaların tahsilinden vazgeçmek olsa bile dürüst yükümlüler ile diğerleri arasında eşitliğin bozulmasına neden olup, vergi adaletinde olumsuz etki yaratacaktır. Bu durumda af, ödemekle yükümlü oldukları vergiyi zamanında ödemeyerek, faizsiz nakit kullanma olanağına kavuşanları ödüllendiriyor.
Sonuç olarak af, suçlunun ödüllendirilmesi ve suçsuzun cezalandırılması anlamına gelecektir. Ayrıca af vergilemede eşitlik ve adalet ilkelerini de bozarak haksız rekabete yol açıyor.
Vergi afları elbette vergi uyumu üzerinde tek belirleyici faktör değildir, örneğin toplumda uzun yıllar boyunca kendiliğinden oluşan vergi bilinci ve vergi kültürü, vergi denetimlerinin sıklığı ve uygulanan cezaların takip ve tahsili, vergi yükü ile orantısal vergi oranları, adalet anlayışı, ödenen vergiler neticesinde kamu harcamalarının kullanım yeri, vergi ahlakı, kurumsal kalite ve siyasi otoritenin tutumu da vergi uyumu üzerinde belirleyici etkiye sahiptir.
Vergi aflarını uygulamaya koyan ülkelerdeki gelişmişlik düzeylerine bakıldığında, birbirinden oldukça farklı gelişmişlik düzeylerindeki ülkelerde farklı amaçlarla vergi aflarının dönemsel olarak uygulandığını görüyoruz. Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde vergi afları çoğunlukla kamu maliyesinde meydana gelen açığın finansmanına katkı sağlamak maksadıyla yürürlüğe konup, genellikle birkaç yıl sonra yeni bir vergi affı ile devamlı hale gelen bir çeşit “maliye politikası” haline geliyor. Vergi afları, vergisini doğru beyan ederek zamanında ödeyen vergi ahlakı yüksek mükelleflerin vergi ödeme motivasyonlarını olumsuz etkileyerek uzun dönemli vergi ahlakı üzerinde negatif bir etki oluşturuyor.
Bununla birlikte, belirli dönemlerde ardı ardına çıkarılan vergi afları süreklilik arz ettikleri sürece önceden tahmin edilebilir bir hal almalarından dolayı vergi mükelleflerinin vergi kanunlarının işaret ettiği kurallar çerçevesindeki uyumları olumsuz etkileniyor. Tüm vergi mükelleflerinin katılımının olduğu bir vergi sisteminde vergi yükü dağılımı da optimal seviyede olacaktır. Süreklilik arz eden vergi afları ile mükelleflerin bir bölümünün kayıt dışında kalmayı tercih edeceklerini düşünürsek vergi yükünün de bu durumdan olumuz etkilenmesi kaçınılmaz olacaktır.
Uzun vadede temennimiz, vergi otoritesinin vergi tahsil kabiliyetini artıracak düzeyde, genişletilmiş bir vergi tabanından türemiş ve toplumsal mutabakatı üst düzeyde kapsamlı bir vergi politikasının siyasi otoritelerin kısa dönemli stratejilerinden bağımsız bir şekilde yürütülmesi adına tedbirlerin alınması olacaktır.
